10.04.2015 АНДРЕЙ ЕЛИСЕЕВ, BISS
Второго апреля вышел в свет Декрет президента №3 «О предупреждении социального иждивенчества». Хотя ни сам Декрет, ни комментарии официальных лиц к нему ничего не говорят об истинных причинах появления документа, совершенно очевидно, что он был принят под влиянием развивающегося в Беларуси экономического кризиса.
В преамбуле документа законодатели приводят три конкретные цели его принятия, и лишь одна из них имеет сугубо экономическую подоплеку: «стимулирование трудоспособных граждан к трудовой деятельности». Нормативная цель, отсылающая к правовой обязанности, звучит следующим образом: «обеспечение исполнения конституционной обязанности граждан по участию в финансировании государственных расходов». И, наконец, имеющая морально-этический подтекст цель — «предупреждение социального иждивенчества». Насколько эффективно и реалистично достижение каждой из трех заявленных целей с помощью Декрета №3?
Цель №1: стимулирование к трудовой деятельности
Демографическая нагрузка на трудоспособное население Беларуси увеличивается с каждым годом. Высокая рождаемость в конце 1980-х гг. обеспечила Беларуси так называемый период «демографического бонуса» (с конца 1990-х гг. до 2008 г.). Это была чрезвычайно благоприятная пора для проведения болезненных реформ в экономической и социальной сферах, поскольку доля людей нетрудоспособного возраста была относительно небольшой, а значит — умеренными были и издержки на социальную сферу. К сожалению, необходимые реформы в указанный период проведены не были. С 2008 г. количество белорусов трудоспособного возраста неуклонно сокращается, в то время как количество граждан нетрудоспособного возраста (младше 16 лет, а также старше 55 лет для женщин и старше 60 лет — для мужчин) постоянно возрастает. И в течение последующих десяти лет коэффициент демографической нагрузки будет лишь расти.
График 1. Количество лиц нетрудоспособного возраста на 1000 человек трудоспособного возраста в 1990–2014 гг., данные на начало 2015 года.


Источник: Белстат
Учитывая, что численность рабочих рук в стране сокращается, а количество населения в нетрудоспособном возрасте постоянно возрастает, озабоченность правительства проблемой «стимулирования к трудовой деятельности» понятна. Однако согласно официальной статистике уровень безработицы в стране крайне низок и на 1 февраля 2015 г. составлял 0,8%. Таким образом, первая цель Декрета выглядит достаточно противоречивой.
Согласно методологии Международной организации труда, реальная безработица определяется с помощью опроса: выясняется доля трудоспособных граждан, которые не имели работы или доходного занятия, искали работу и были готовы приступить к ней в течение обследуемой недели. Вместо этого госорганы Беларуси оперируют понятием «зарегистрированной безработицы»: согласно закону «О занятости населения Республики Беларусь», безработными считаются трудоспособные граждане, зарегистрированные в органе по труду, занятости и социальной защите.
Для большей части белорусских безработных нет смысла обращаться в службу занятости. Во-первых, предприятия обычно не предлагают вакансии на места с достойной оплатой через биржу труда. Во-вторых, государство предлагает мизерные пособия по безработице. В Минске в конце 2014 г. их средний размер составлял около 115 тыс. рублей. По поручению службы занятости безработные могут выполнять (низко)оплачиваемые общественные работы, например, уборку улиц. В итоге, найти работу через службу занятости могут лишь низкоквалифицированные работники и представители отдельных профессий, в которых белорусский рынок труда испытывает особый дефицит (инженеры, медицинские работники). Таким образом, подобная практика определения безработицы искажает реальную картину дел на рынке труда.
Несмотря на отсутствие точных данных, очевидно, что за последнее время в стране возросла реальная безработица. Во-первых, в связи с экономической стагнацией в России и девальвацией российской и белорусской валют, тысячи трудовых мигрантов вернулись из России или же сократили число своих рабочих поездок. Во-вторых, из-за «проседания» экспорта многие государственные промышленные предприятия вынужденно перешли на сокращенный график работы. Выросла и так называемая скрытая безработица, когда формально трудовые отношения с работодателем сохраняются, а фактической занятости нет. Таким образом, государство, будучи не в состоянии предложить новые рабочие места и достойную поддержку безработным, фактически вынуждает граждан регистрироваться в качестве безработных и выполнять низкоэффективный труд. Такое «стимулирование граждан к трудовой деятельности» не только неправильно с этической точки зрения, оно неэффективно в экономическом и пагубно в социальном отношении.
В Беларуси достаточно слабые защитные меры в отношении работников: незначительная компенсация за неполное рабочее время, отсутствие эффективных программ переквалификации, услуг по трудоустройству и достойного пособия по безработице. Основной элемент защищенности на рынке труда — долгосрочные и бессрочные трудовые контракты — в Беларуси большая редкость. Кроме этого, белорусское трудовое законодательство недостаточно гибкое в регулировании заемного, дистанционного труда, гибкого рабочего времени и зарплаты. Вместо разрешения этих проблем, Декрет №3 очень несвоевременно увеличивает напряженность на рынке труда.
Цель №2: конституционная обязанность финансирования госрасходов
На деле Декрет №3 вводит дополнительный налог на домохозяйства с незанятыми в экономике (точнее, с занятыми менее 183 календарных дней в году) лицами трудоспособного возраста. При этом, ссылаясь на Статью 56 о «конституционной обязанности граждан по участию в финансировании государственных расходов», Декрет отчисления в Фонд социальной защиты населения (ФСЗН) и подоходный налог учитывает в качестве финансирования госрасходов гражданами, а косвенные налоги (налог на добавленную стоимость, акцизы) – нет.
В то же время косвенные налоги в виде НДС и акцизов формируют более трети госбюджета. Покупая буханку хлеба или пачку макарон, оплачивая мобильную связь или пользуясь услугами парикмахерской, даже неработающие граждане тем самым платят налоги, а значит — финансируют госрасходы. Важно заметить, что размер косвенных налогов, уплачиваемых «тунеядцами», вполне может превосходить сумму подоходного налога и отчислений в ФСЗН работающего человека с небольшой официальной зарплатой. Тратящая в месяц 10 млн рублей на местные товары и услуги домохозяйка, которую содержит муж, вносит примерно такой же вклад в финансирование госрасходов, как работник с окладом в 4 млн рублей.
В части установления сборов с граждан, не уплативших подоходный налог, Декрет №3 вступает в противоречие с действующим Налоговым кодексом и даже со здравым смыслом. Объектом обложения подоходным налогом с физических лиц являются полученные гражданином доходы. Однако незанятые в экономике лица официально его не имеют. Тогда с чего взимается вводимый Декретом сбор у этих граждан? Фактически, либо с предполагаемых нелегальных доходов гражданина, либо с прежних доходов гражданина или с доходов его близких. В первом случае доказательство наличия таких доходов и взыскание налога лежит на компетентных органах. Во втором же случае de facto вводится повторное налогообложение.
Неуплата гражданином подоходного налога и отсутствие отчислений в ФСЗН фактически означает неучастие в финансировании государственных дотаций, выделяемых на оплату жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) и медицинского обслуживания. Более эффективная экономическая система предполагала бы выделение субсидий на оплату ЖКУ не всему населению, а лишь социально уязвимым группам. Что касается медицинского обслуживания, то одним из решений данной проблемы может быть оплата неработающим гражданином специальной медицинской страховки, которая позволит ему пользоваться медицинскими услугами наравне с работающими гражданами.
Цель №3: предупреждение социального иждивенчества
На этапе подготовки Декрет №3 не стал предметом всесторонней общественной дискуссии: не было ни обсуждения в парламенте, ни теледебатов между сторонниками и противниками документа на национальных телеканалах, ни дискуссии в гражданском обществе. В результате, кроме планов Минфина обеспечить сумму сборов в 450 млрд руб., до сих пор общественности не представлено аргументированного анализа выгод и издержек от введения Декрета. Насколько возрастет социальная напряженность, учитывая, что под действие Декрета попадают и тысячи граждан, которые реально не имеют источников дохода, не ведут асоциальный образ жизни и при этом не в состоянии найти достойную работу по специальности? Справится ли судебная и пенитенциарная системы с количеством административных дел по поводу неуплаты определенных Декретом сборов? Каковы расходы на координацию госорганов для выявления «тунеядцев» и создания специальной электронной базы? Каким образом правительство намерено решать существующие проблемы в сфере рынка труда, которые Декрет лишь усугубляет? Эти вопросы на сегодня остались без ясных ответов.
В то же время в государственных СМИ велась многомесячная кампания по формированию общественного мнения о необходимости налогообложения «тунеядцев» не только по экономическим причинам, но и во имя социальной справедливости. Поддержка этих идей озвучивалась на самом высоком уровне: по словам президента, «те, кто работают честно, часто задают себе вопрос: почему я должен работать день и ночь, а он практически имеет то же самое, ничего не делая».
Сам Декрет №3, ставя своей целью «предупреждение социального иждивенчества», к сожалению, не дает классификации затрагиваемых групп граждан. Документ лишь перечисляет категории граждан, которые освобождаются от уплаты сбора, наряду с занятыми в экономике и зарегистрированными в службе занятости безработными. Если все же попытаться определить группы населения, которые попадают под действие Декрета, его противоречивость становится еще более очевидной.
Лица, имеющие источник дохода, но не уплачивающие налоги. Предположительно, число таких граждан может составлять 100–200 тыс. человек. Причем это далеко не только лица, которые, например, живут с доходов от пограничной торговли или являются злостными сознательными неплательщиками налогов. Так, тысячи молодых специалистов вынуждены работать на предприятиях негосударственной формы собственности без официального оформления. Часть фрилансеров и занятых удаленной работой белорусов, которые по белорусскому законодательству считаются незанятыми, также попадают в эту категорию. Введение сбора со среднестатистического «иждивенца» никоим образом не является панацеей в решении проблемы нелегального трудоустройства и неуплаты налогов. Решением могут послужить такие меры, как совершенствование налогового и трудового законодательства, а также улучшение деятельности налоговых и других компетентных органов.
Временные и постоянные мигранты. Прежде всего, это неофициально занятые на российском рынке труда белорусы, число которых может превышать 200 тыс. человек. Называть эту категорию людей «тунеядцами» неправильно по той причине, что попадают они под это определение не из-за своего праздного образа жизни, а из-за фактической ситуации на российском рынке труда. Наниматели зачастую не регистрируют белорусских (и не только) работников, чтобы избежать уплаты налогов и отчислений. На практике под действие Декрета попадут те трудовые мигранты, которые не смогут документально подтвердить свое отсутствие в стране более 183 календарных дней в году. Еще около 20 тыс. белорусов постоянно проживают за рубежом (Польша, Германия, Россия, США и др.), сохраняя при этом формальную регистрацию в Беларуси. Не приезжая или очень редко приезжая в Беларусь, они и не отягощают государственную социальную систему.
Лица, ведущие асоциальный образ жизни (бездомные, неработающие алкоголики, наркоманы). Ориентировочно, их численность составляет 15–30 тыс. человек. Пожалуй, именно они больше всего подходят под определение «тунеядцев» и соответствуют заявленной цели Декрета о «предупреждении социального иждивенчества». Однако практическая польза документа в отношении этой категории населения представляется весьма сомнительной. Что касается бездомных граждан, то в связи с отсутствием пребывания по формальному адресу регистрации либо с отсутствием регистрации как таковой, госорганы вряд ли смогут их вычислить или привлечь к ответственности. Граждане, ведущие асоциальный образ жизни, будут не в состоянии уплатить сбор и лишь загрузят судебную и пенитенциарную системы при минимальной финансовой выгоде для общества и государства от их принудительного труда.
Безработные граждане трудоспособного возраста (то есть незанятые в экономике, но активно ищущие работу), не зарегистрированные в службе занятости. Как уже говорилось ранее, из-за неэффективной системы поддержки безработных, стимулы проходить такую процедуру для большинства ищущих работу граждан отсутствуют. Число таких безработных может составлять до 100 тыс. человек. Речь в данном случае о безработных, которые не в состоянии найти подходящую работу на протяжении полугода в течение календарного года (согласно Декрету, нужно быть занятым 183 дня в году), а не об общем количестве безработных, число которых в Беларуси в отдельно взятый момент составляет 200–300 тыс. человек.
Граждане, не имеющие нелегальных источников доходов и живущие за счет своих сбережений либо средства своих близких и родственников. Число граждан такой категории может составлять 10–30 тыс. человек. С одной стороны, это могут быть финансово обеспеченные люди, которые по какой-либо причине не считают для себя нужным временно участвовать в трудовых отношениях. Причем за годы работы они могли уплатить объемы налогов и отчислений, намного превышающие среднестатистические показатели. Получается, Декрет их обязывает уплачивать налог на отсутствие трудоустройства, что противоречит Конституции.
С другой стороны, к этой категории принадлежат также граждане, которые вынужденно не работают и принадлежат к низко- и среднеобеспеченным слоям населения. Например, перенесшие серьезную операцию или болезнь и имеющие ограничения по здоровью, но не получившие при этом инвалидности. Если ограничения по здоровью не позволяют быть занятым на прежней работе без ущерба для себя (например, вредное производство), а доступные вакансии не по специальности предлагают очень малое вознаграждение, то человек и его близкие могут принять решение о целесообразности временно не вступать в трудовые отношения, а заниматься домашними делами и/или собственным здоровьем. То же самое относится к случаям, когда один из членов семьи присматривает за престарелым родственником, который, согласно заключению официальной комиссии, не требует специального ухода. Фактически, государство вмешивается в семейные дела и наказывает рублем домохозяйства, которые нельзя назвать «тунеядствующими». Применение Декрета №3 в отношении этих граждан ставит под сомнение цель достижения большей социальной справедливости.
Санкционированная государством дискредитация тысяч граждан путем применения к ним ярлыка «тунеядцев», в то время как они таковыми не являются, не способствует формированию доверительного отношения к органам власти. Более того, ссылаясь на социальную справедливость при принятии Декрета, государство вскрывает ящик Пандоры со многими риторическими вопросами, касающимися справедливости существующей социально-экономической модели и системы налогообложения в стране. Например: почему граждане, не имеющие нелегального дохода и живущие за счет собственных сбережений и доходов близких, с которых уже уплачены подоходный налог и отчисления в ФСЗН, определяются в качестве «тунеядцев», а работники убыточных промышленных предприятий, существующих за счет государственных дотаций — нет?
Таким образом, критическое рассмотрение заявленных в Декрете №3 целей вскрывает большие практические и теоретические проблемы в рамках каждой из них. Закономерно, что в условиях экономической стагнации государству все сложнее справляться с взятыми на себя социальными обязательствами. Но проблема социального иждивенчества должна решаться не путем принятия в закрытом режиме противоречивых и репрессивных декретов с сомнительной эффективностью, а посредством совершенствования налогового и трудового законодательства, улучшения работы налоговых и других государственных органов в режиме открытой дискуссии со всеми заинтересованными сторонами.